中国通用航空发展:总结与展望

日期:2018-01-08 09:51 作者:董念清 张起淮

  一、五年回顾与概述

  过去的五年(2012-2016),是我国通用航空成长发展的一个重要阶段。这五年,有关通用航空的法律制度相继出台,尤其是有关顶层设计的政策性文件,频频亮相;民用航空器制造技术取得重大进展,相应带动了通用航空制造技术的进步和发展;通用航空企业纷纷成立,通用航空器和飞行员数量逐年攀升,通用航空飞行小时大幅提高;社会各界投资通用航空的热情持续高涨;地方省市政府发展和支持本省市通用航空的政策、规划纷纷涌现;通用航空服务国家和社会经济发展的能力和水平持续提高;法院和仲裁机构受理的通用航空领域的案件日渐增多。下面就近五年通用航空的发展做一回顾与概述。

  (一)行业发展

  在政策法规的引领支持下,近年来我国通用航空快速发展,通用航空器的自主研发制造稳步推进,低空空域管理改革试点取得初步成效。十二五以来,通用航空作业总量、在册航空器、通航企业年均增长率在两位数以上,分别为14.8%、17.2%、17.9%。截至2016年12月31日,我国有224家实际在运行的通用及小型运输航空公司,从业飞行人员2524名,航空器1472架,经批准的国内驾驶员航校共有20家。

  1.航空器的自主研发制造

  正是因为上述政策的持续支持,民用航空器自主研发制造取得了重大进展。ARJ21-700在2014、2015两年相继取得三证,2015年C919飞机下线就是证明。ARJ21-700和C919飞机的研发制造,直接推动了我国通用航空器的研发能力和制造技术的提高。以中航工业为代表的我国通用航空器研发制造企业,在研发制造上长期耕耘,取得了一定成绩,如中航工业通飞研制的海鸥300飞机,是我国首款具有自主知识产权的轻型水陆两栖飞机,填补了5吨级以下轻型水陆两栖飞机的空白;5座单发涡桨轻型公务机领世AG300是中航工业通飞根据我国通用航空市场发展的需要,通过引进、消化吸收、再创新研发的第一款轻型公务机,该机全部采用碳纤维复合材料结构,具有结构简单、重量轻、速度快、安全舒适、经济性好等特点。2016年7月总装下线的大型灭火/水上救援水陆两栖飞机AG600,是中航工业通飞的标志性产品,是森林灭火、应急救援和海洋资源开发、权益维护的重要装备。

  2.通用航空运营

  通用航空运营方面,工农林作业保持稳步增长,航空培训维持主要地位,公务航空企业数量、机队规模、飞行总量均年均增幅20%以上;医疗救护快速发展,全国多个重点旅游城市和著名旅游景区开展了航空旅游业务;内蒙古呼伦贝尔市根河短途运输拓展至内蒙古全境,新疆开展了阿勒泰-博乐-伊宁通用航空短途运输运营,东中部部分地区开始发展通用航空短途运输,为通用航空公共服务均等化提供了较好的示范效应。

  飞行小时、通用航空企业数量、机队规模、飞行员数量是衡量通用航空发展的四大指标。从飞行小时来看,除2012年增速较慢外,2011、2013、2014、2015四年同比增长均是两位数(见图1 2011-2016年通用航空飞行小时统计图)。

  通用航空企业的总数虽然并不大,但2011-2016年,其增速也是以两位数增长(见图2 2011-2016年通用航空企业数量统计图)。

  从通用航空的机队规模来看,2011-2014年增长较快,2015年和2016年同比增长有所回落,但总体趋势是上升的(见图3  2011-2016年通用航空器数量统计图)。

  通用航空器飞行员的数量,从2012年的991人,到2015年的2830人,增加了几乎3倍,但2016年有所下降(见图4 2012-2016年实际在运行的通用及小型运输公司飞行员数量统计图)。

  3.通用机场建设

  截至2015年,我国共有210个运输机场,300余个通用机场,十二五时期通用机场数量年均增长4%左右,通用航空保障机场1.5小时车程覆盖了全国94%的GDP、79%的人口、75%的国土面积,机场保障能力稳步提升。开展了沈阳法库、深圳南头、珠海三灶、海南东方4个飞行服务站建设试点,重庆、青岛、烟台、成都等地区飞行服务站加快建设,北京、上海、深圳、珠海等地建成10个FBO,通用航空综合保障能力不断夯实。

  4.通用航空服务业

  以航空金融服务为例,近年来不仅成立了大量的融资租赁公司,而且这些企业纷纷布局通用航空市场。上海自贸区成立后,上海国金租赁有限公司以融资租赁方式,向山东通用航空服务有限公司出租了一架由俄罗斯直升机集团卡莫夫制造公司生产的卡-32A11BC直升机,成为自贸试验区成立后首单成功运作的通用航空器融资租赁业务。自上海自贸区成立以来,融资租赁产业进入了快速增长的新阶段。截至2014年5月底,区内已累计引进406家境内外融资租赁母公司和SPV项目子公司,累计注册资本超过286亿元人民币,运作的租赁资产中,包括60架民航客机、3架直升机。

  再以天津东疆保税港区的航空金融服务为例,随着天津自贸试验区挂牌、金改30条等政策出台及融资租赁环境持续完善,融资租赁公司大量成立,截至2016年9月,东疆已累计注册飞机租赁企业920家(含35家总部型飞机租赁公司),共完成754架飞机租赁业务,约占全国飞机租赁业务90%的市场份额。同时,东疆也完成了飞机离岸租赁、飞机联合租赁等30余种创新模式。虽然从数量上来说,通用航空器的租赁在整个民用航空器租赁中占比不高,但至少通用航空器的租赁业务已经开启。正因为市场主体看到了通用航空市场的发展潜力,积极谋划布局通用航空市场,如中民国际融资租赁股份有限公司未来5年将完成针对通航产业三个重要板块的投资,包括支持建设100座正规的通航机场,投资采购100架直升机,投资扶持100家具备承接空中紧急医疗救援任务能力的医院。

  (二)制度建设

  我国民用航空的发展,伴随着我国经济的迅速发展而发展。但是在这一发展过程中,民用航空的发展并不均衡,即运输航空快速发展并呈现出一枝独秀的局面,而通用航空却显得慢条斯理。例如在2005年,我国航空运输量已仅次于美国,成为世界第二大航空运输国,但通用航空的发展一直比较缓慢;体现在制度层面上,有关通用航空的法律、法规和规章就相当稀少(见表1有关通用航空的法律、法规和规章),基本上形成122的格局,即一部法律、两部法规、两部规章。上述法律制度,制定时间较早,为通用航空的初期发展奠定了制度基础。近年来,随着通用航空的发展,通用航空制度建设的步伐明显加快,法规政策纷纷出台。在制度建设上,基本上是沿着三条主线进行:一条是为通用航空的发展进行顶层设计,一条是从全产业链的视角规划通用航空,一条是为通用航空的发展简政放权。

  1.通用航空发展的顶层设计:产业属性的定性和低空空域改革的启动

  通用航空制度建设的第一条主线,是对通用航空进行顶层设计。近年来,三部有关通用航空发展的国家级文件先后出台:《国务院中央军委关于深化我国低空空域管理改革的意见》(国发〔2010〕25号,以下简称《空域改革意见》)、《国务院关于促进民航业发展的若干意见》(国发〔2012〕24号,以下简称《民航业发展意见》)、《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》(国办发〔2016〕38号,以下简称《通用航空业发展意见》)。这三大国家级文件对于通用航空发展的重要意义,体现在以下四个方面:

  第一,将大力发展通用航空上升到国家政策层面。2012年国务院发布的《民航业发展意见》提出要大力发展通用航空。在巩固农、林航空等传统业务的同时,积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务,加快把通用航空培育成新的经济增长点。加强通用航空基础设施建设,完善通用航空法规标准体系,改进通用航空监管,创造有利于通用航空发展的良好环境。另外,《通用航空业发展意见》又从七个方面就通用航空的发展提出了指导意见。上述两份文件,将通用航空的发展上升到国家政策层面,通用航空成为国家大力倡导发展的产业,这对通用航空的发展将产生深远的影响。

  第二,通用航空业被定性为战略性新兴产业。在《民航业发展意见》中,民航业被认为是我国经济社会发展重要的战略产业。《通用航空业发展意见》更进一步指出,通用航空业是以通用航空飞行活动为核心,涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系,具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。不管是战略产业还是战略性新兴产业,标志着通用航空业在国家社会经济发展中的重要地位和重大作用。

  第三,统筹通用航空与公共航空运输协调发展。运输航空与通用航空共同组成了民用航空的两翼,通用航空短途运输和通勤业务可以对干、支线航空运输形成有效补充。发展通用航空,有利于推进产业结构优化调整、提升经济发展质量和效益、带动和壮大旅游等相关产业、增强公共服务保障能力、构筑完善的民航运输体系。通用航空是运输航空的补充,为运输航空提供人力和技术支撑。正是基于上述认识,《通用航空业发展意见》提出统筹通用航空与公共航空运输协调发展,目的是实现运输航空与通用航空两翼齐飞。

  第四,正式启动低空空域管理改革。低空空域的严格管制是制约我国通用航空发展的主要瓶颈之一。《空域改革意见》启动了低空空域管理改革,其不仅提出了改革的总体目标,而且列出了阶段目标,明确分类划设低空空域,按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域,区分不同模式实行分类管理试点。该份文件提出加快推进深化低空空域管理改革试点,构建低空空域法规标准体系,建立高效便捷安全的运行管理机制,同时也指出了为适应通用航空飞行时效性强的特点,研究在监视、报告空域实行空管部门监督管理和通用航空用户自主运行、自负责任的运行管理模式。《空域改革意见》为低空空域管理改革划定了路线图,制定了时间表。《民航业发展意见》进一步提出加大空域管理改革力度,以充分开发和有效利用空域资源为宗旨,加快改革步伐,营造适应航空运输、通用航空和军事航空和谐发展的空域管理环境,统筹军民航空域需求,加快推进空域管理方式的转变。《通用航空业发展意见》则明确提出扩大低空空域开放,优化飞行服务,提高审批效率。

  2.通用航空全产业链设计:推动通用航空上中下游产业同步发展

  通用航空制度建设的第二条主线,是从全产业链的视角,设计规划通用航空的发展,除通用航空运营外,将通用航空器的研发制造、维修、买卖、租赁以及驾驶员培训等一并纳入通用航空的范畴之内,出台了包括航空器研发制造、维修、租赁等一系列政策法规,为通用航空业的全面、整体发展建立了制度基础。

  第一,鼓励通用航空器的自主研发和制造。综观近年出台的规章政策,通用航空器的自主研发制造成为规章政策的主要内容之一;积极支持国产民机制造是《民航业发展意见》确定的主要任务之一;鼓励民航业与航空工业形成科研联动机制,加强适航审定和航空器运行评审能力建设,健全适航审定组织体系;积极为大飞机战略服务,鼓励国内支线飞机、通用飞机的研发和应用;引导飞机、发动机和机载设备等国产化,形成与我国民航业发展相适应的国产民航产品制造体系。《通用航空业发展意见》对于通用航空器的研发和制造提出了具体的目标和要求:一是提出了发展目标,即通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升,国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高;二是要求提升制造水平,构建国家通用航空业研发创新体系,鼓励建立通用航空业创新平台,提高关键技术和部件的自主研发与生产能力,加快提升国产化水平,发展具有自主知识产权、质优价廉的通用航空产品;支持大型水陆两栖飞机、新能源飞机、轻型公务机、民用直升机、多用途固定翼飞机、专业级无人机以及配套发动机、机载系统等研制应用。

  此外,《国务院关于印发十三五国家战略性新兴产业发展规划的通知》(国发〔2016〕67号)提出,促进通用航空制造与运营服务协调发展。《中国制造2025》(国发〔2015〕28号)、《关于推动交通提质增效提升供给服务能力的实施方案》(发改基础[2016]1198号)等政策性文件,重申了通用航空器的自主研发制造。

  第二,推动通用航空服务业发展。从产业链角度看,通用航空器维修、通用飞行培训、航空器租赁、通用航空器代管服务等属于通用航空的下游产业。为推动通用航空下游服务业的发展,相关政策持续发力推动。如通用航空器的租赁,《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发〔2013〕38号)允许和支持各类融资租赁公司在试验区内设立项目子公司并开展境内外租赁服务;国务院办公厅于2013年12月20日印发了《关于加快飞机租赁业务发展的意见》(国办发〔2013〕108号),明确了改进购租管理、加大融资力度、完善财税政策、开拓国际市场、加强风险防控、完善配套条件、支持先试先行等七项政策措施;推动健全飞机资产等级、托管、交易、处置等方面法律法规,加快建立和拓展飞机交易市场,鼓励飞机租赁企业开展国产飞机租赁业务,例如在2015年8月26日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议上,确定加快融资租赁和金融租赁行业发展的措施,更好地服务实体经济。会议确定,对融资租赁公司设立子公司不设最低注册资本限制,对船舶、农机、医疗器械、飞机等设备融资租赁简化相关登记许可或进出口手续等。

  3.通用航空领域的简政放权:机场建设和飞行活动的管制改革

  通用航空制度建设的第三条主线,是在通用机场的建设和运营上,下放审批权限;在通用航空飞行活动的审批上,取消审批。这一制度上的变革,极大地调动了市场主体参与通用航空的积极性,为通用航空的发展注入了新的活力。

  第一,下放通用机场建设的审批权限。在通用机场建设方面,审批权下放、简政放权是一大趋势。《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2014年本)的通知》(国发〔2016〕72号)规定,新建运输机场项目由国务院、中央军委核准,新建通用机场项目、扩建军民合用机场(增建跑道除外)项目由省级政府核准。《通用航空业发展意见》进一步提出完善审核程序:由省级发展改革部门组织编制辖区内通用机场布局规划,征得民航地区管理局、战区空军(空域管理部门)同意,报省级人民政府批准,抄报国家发展改革委、财政部、交通运输部、民航局和中央军委联合参谋部、空军;新建通用机场项目执行现行规定,由省级人民政府按照批准的规划审批(核准)。

  第二,取消通用航空飞行任务审批程序。以前,进行通用航空飞行活动,申请和报批是前置程序,得到相关部门的批准才可进行飞行活动;2013年颁布的《通用航空飞行任务审批与管理规定》,则一改之前的做法,明确规定除九种特殊情况外,通用航空飞行任务不需要办理任务申请和审批手续,但在飞行实施前,须按照国家飞行管制规定提出飞行计划申请,并说明任务性质。这一改革举措,进一步便利了通航飞行活动。

  二、2016年新出台的法律法规或其他规范性文件

  2016年,国务院、国家发改委、交通运输部、民航局、国家体育总局均有规章或政策性文件出台(见表42016年出台的规章和政策性文件),在这些规章和政策性文件中,《通用航空业发展意见》和《通用航空经营许可管理规定》对行业发展有重大影响。

  (一)《通用航空业发展意见》

  2016年通用航空领域出台的法律法规和其他规范性文件中,就重要性和对行业的影响而言,莫过于《通用航空业发展意见》。这是新中国成立以来国务院出台的第一个促进通用航空业发展的政策性文件,明确了未来五年我国通用航空业发展的总体思路和主要任务,是十三五时期指导我国通用航空改革和发展的纲领性文件,标志着我国通用航空业进入了新的发展阶段。《通用航空业发展意见》明确了培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级、扩大低空空域开放、强化全程安全监管五大任务,确定了我国未来五年通用航空的发展目标,即到2020年,建成500个以上通用机场,基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场,覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。通用航空器达到5000架以上,年飞行量200万小时以上,培育一批具有市场竞争力的通用航空企业;通用航空器研发制造水平和自主化率有较大提升,国产通用航空器在通用航空机队中的比例明显提高。通用航空业经济规模超过1万亿元,初步形成安全、有序、协调的发展格局。

  为贯彻落实《通用航空业发展意见》的重要决策部署,国家发改委于2016年10月11日印发了《近期推进通用航空业发展的重点任务》的通知(发改基础〔2016〕2160号),从培育通用航空市场、加快通用机场建设、促进产业转型升级等五个方面进行了任务分工。民航局出台了《贯彻<关于促进通用航空业发展的指导意见>重点任务分工方案》及通用航空工作问题清单。

  (二)《通用航空经营许可管理规定》

  与修改前的《通用航空经营许可管理规定》相比,修改后的《通用航空经营许可管理规定》主要变化有两方面:一是降低了准入门槛,二是拓展了通用航空服务领域。

  1.准入门槛的降低

  降低了准入条件,主要有:(1)取消通用航空经营许可原有的筹建认可环节,充分简化经营许可程序;企业可根据自身已开展的专业人员配备、航空器购置、机场使用、制度建设、手册编写等工作情况,直接申请通用航空经营许可;(2)降低了企业自有航空器的条件,由要求企业设立时的两架航空器须为完全所有权,调整为购买或租赁方式皆可,以此减轻企业设立时的资金压力,同时支持国内飞机租赁业的发展;(3)降低企业准入条件,取消了购置航空器自有资金额度的要求,方便投资人开展经营项目,更好地满足市场需求;(4)降低了企业设立时对基地机场的要求,允许通用航空企业可以与其使用航空器相适应的起降场地作为基地机场。

  2.通用航空服务领域的拓展

  《通用航空经营许可管理规定》拓宽了服务范围,这主要表现在三个方面:一是结合市场需求,将原有的甲、乙、丙三类经营项目修改为甲、乙、丙、丁四类,增设丁类项目,把气球、飞艇以及拥有特殊适航证的航空器经营的业务纳入范围;二是合并了一些经营项目,将公务飞行、出租飞行、通用航空包机飞行修改为包机飞行,将飞机播种、空中施肥、空中喷洒植物生长调节剂、空中除草、防治农林业病虫害、草原灭鼠、防治卫生害虫统一为航空喷洒(撒);三是新增了电力作业、跳伞飞行、个人娱乐飞行、运动驾驶员执照培训等经营项目。

  三、总结与展望

  过去的五年,在通用航空领域发生了诸多前所未有的变化。从战略性产业到战略性新兴产业,通用航空在国家经济发展中的地位日益明确和清晰。从最初局限于通用航空飞行活动到从整个产业链角度定义通用航空,通用航空的范围大大拓展,体现的是认识和观念上的改变,其客观效果是促进通用航空的协调、整体、同步发展。从重管理到放管结合,以放为主,表明了通用航空监管政策的重大转向。

  政策法规的引导、鼓励、支持,使得沉睡多年的通用航空业,焕发出勃勃生机。无论是通用航空器的制造,还是通用航空飞行,亦或是通用航空服务业,均以全新的姿态积极前进,以崭新的形象呈现在我们面前。随着通用航空业的快速成长,通用航空领域的争议也日渐增多,遍及通用航空业的方方面面。但是,制约通用航空业发展的相关因素依然存在:低空空域改革政策落地缓慢、通用机场数量不足、服务保障设施不配套、通航飞机制造和引进受限、人员资质门槛要求过高,这些制约因素导致通航发展经营成本居高不下,经营活动结构性失调,市场需求得不到有效满足。在此背景下,简政放权、分类分级管理将成为通用航空业未来改革的方向。具体来说,有以下三方面:

  第一,继续创新通用航空发展政策。降低经营性通航企业许可审定门槛,简化非经营性通用航空登记管理;降低通用航空器引进门槛;拓展通用航空服务领域,全面推进交通通勤等8项试点工作;制订无人机和运动类航空器经营许可管理办法。

  第二,创造通用航空发展环境。编制通用机场管理规定,对通用机场实施分类分级管理。完善通用机场标准建设,推进水上机场建设标准编制;加快通航基础设施建设,鼓励企业和个人投资建立通用机场;鼓励支线机场增设通用航空设施、开展通航业务;规范通航业务使用机场服务收费项目和标准;推进建立空域使用与飞行申请负面清单制度;研究建立应急救助飞行审批绿色通道;推进目视飞行航图编制工作。

  第三,改进通用航空管理模式。推进分类分级管理,探索通用航空发展新路径;改进通用航空监管模式,坚持放管结合,重点解决好放的问题。

  制度的创新和逐渐落地,必将激发社会各界投资参与通用航空的热情,我国的通用航空将迎来一个新的发展阶段。冬天来了,春天还会远吗?

  (本文原载《中国商事争议解决年度观察(2017)》,中国法制出版社2017年版)。

  作者:董念清,中国民航管理干部学院法学教授,航空法研究中心主任;张起淮,蓝鹏律师事务所创始人及管理合伙人



文章评论
截至2018-10-22 :04:07 共收到 0 条评论
登录 后发表评论。 还没有帐号 现在注册
2018-10-22 :04:07


2013 通航在线版权所有   备案/许可证编号:闽ICP备15000566号   邮箱:1371506280@qq.com


关于我们 隐私条款 使用帮助 投搞方式 友情链接 加入我们 联系我们